中华人民共和国最高人民法院

行 政 判 决 书

                                                                （2019）最高法行再167号
   
      再审申请人（一审被告、二审被上诉人）广东省韶关市人民政府。住所地：广东省韶关市浈江区风度北路75号。

法定代表人殷焕明，市长。

委托代理人侯永桢，广东省韶关市司法局工作人员。

委托代理人李嘉，广东省韶关市司法局工作人员。

被申请人（一审原告、二审上诉人）秀水村民委员会大朱家村民小组。

诉讼代表人朱振东，组长。

原审第三人何家冲村民委员会何家冲村民小组。

诉讼代表人丘宗明，组长。

委托代理人陈明，广东明沃律师事务所律师。

委托代理人谢丽莉，广东明沃律师事务所律师。

原审第三人陈世菌。

再审申请人广东省韶关市人民政府（以下简称韶关市政府）因被申请人秀水村民委员会大朱家村民小组（以下简称大朱家村民小组）诉韶关市政府及原审第三人何家冲村民委员会何家冲村民小组（以下简称何家冲村民小组）、陈世菌行政复议一案，不服广东省高级人民法院（以下简称广东高院）于2018年8月23日作出的（2017）粤行终1682号行政判决，向本院申请再审。本院于2019年4月16日立案受理本案，并于2019年5月29日作出（2019）最高法行申4009号行政裁定，提审本案。2019年7月10日，本院编立提审案号。本院依法组成合议庭审理了本案，案件现已审理终结。

广东省韶关市中级人民法院（以下简称韶关中院）一审查明，大朱家村民小组与何家冲村民小组争议的标的为林地、土地所有权；争议之林地位于xxx行政管辖范围内；大朱家村民小组称之为“大岭里”，何家冲村民小组称之为“大岭头”；争议面积约360亩；四至为：东至岐顶倒水，南至凉亭（大朱家村民小组称为柞树坳）沿埂至高程562.3米岭顶，西至路，北至大水??也称大??坑；争议林地内有部分林地和部分旱地，广东省乐昌市人民政府（以下简称乐昌市政府）并未明确旱地的位置和四至；争议林地内的林木为松树，为何家冲村民小组在2012年至2013年种植，林木所有权属何家冲村民小组所有，大朱家村民小组予以确认。

一、双方就争议林地提供的权属凭证如下：

（一）大朱家村民小组提供的凭证：

1.1976年4月15日，原乐昌县秀水人民公社革命委员会主持由原芳塘大队革委会、秀水大队革委会、何家冲村代表、朱家村代表参加签订的（1976）乐秀民字001号《秀水大队朱家四队与芳塘何家冲一、二队相争大岭里（又叫天平石）荒岭纠纷处理协议书》（以下简称1号协议书），第一条内容包括：“一、为了有利于生产、有利于团结，维护原来乐昌县人民政府颁发的土改土地证和四固定证。芳塘大队何家冲一、二队代表认为，何家冲一、二队，是没有土改土地证、四固定证和其它能证明山权的证件，而秀水大队朱家第四生产队，持有土改土地证和四固定土地证。朱家第四生产队，四固定土地证的四至界限分明，座落地名大岭里，荒岭一块，面积五十亩。东至崎头顶，南至柞树坳对上顶，西至崎苦山顶，北至大水??元。双方代表认为，根据朱家第四生产队四固定土地证，这块荒岭，应归秀水大队朱家第四生产队。”第三条内容包括：“三、关于一拾四市亩开荒地征公粮的处理，芳塘大队何家冲一、二队认为，在一九七一年，计征公粮时，将大岭里的开荒地一拾四市亩（何家冲一队七亩、何家冲二队七亩）已造册纳入征公粮任务，经查属实，为不影响全社公粮任务的完成，双方同意将何家冲一、二队一拾四亩开荒地的征粮任务减去，从一九七六年计征时，增入秀水大队朱家第四生产队。”

2.1981年10月2日，原朱家村领取了乐林权字NO.000xx41《山权林权所有证》（以下简称xx41林权证），其中第一联（持证人存）第六栏记载：“山名：大岭里”“面积：500亩”“四至：东至岐顶、南至凿树坳凉亭、西至岐扇排、北至大水??”。

（二）何家冲村民小组提供的凭证：

1.1981年10月5日,原秀水公社何家冲大队第一队领取了乐林权字NO.000xx65《山权林权所有证》（以下简称xx65林权证），其中第三联（县存档）第三栏记载：“山名：大岭头”“面积：150”“四至：东至与上村岭随水到流、南至岩下埂田角对流水坑、西至到大??坑大路、北至大??坑曹直上岭顶”“备注：一二三队公山。”

2.2004年12月20日，乐昌市政府登记的乐林证字（2004）第xxxx53号《中华人民共和国林权证》，该证所附《森林、林木、林地状况登记表》NO.4记载，林地所有权权利人、林地使用权权利人、森林或林木所有权权利人、森林或林木使用权权利人均为乐昌市秀水镇何家冲村委何家冲组，“座落：秀水镇何家冲村委何家冲组”“小地名：李子树下、大苓头”“面积：843亩”“主要树种：松”“四至：东：与李家、上村、岩面山界为界。南：农田、地。西：公路至去xxx大路。北：坑??与张家山为界。”

二、对争议林地内土地双方提供的权属凭证如下：

（一）大朱家村民小组提供的凭证：1号协议书，第三条内容包括“三、关于一拾四市亩开荒地征公粮的处理，芳塘大队何家冲一、二队认为，在一九七一年，计征公粮时，将大岭里的开荒地一拾四市亩（何家冲一队七亩、何家冲二队七亩）已造册纳入征公粮任务，经查属实，为不影响全社公粮任务的完成，双方同意将何家冲一、二队一拾四亩开荒地的征粮任务减去，从一九七六年计征时，增入秀水大队朱家第四生产队。”

（二）何家冲村民小组提供的凭证：

1.1984年《乐昌县承包土地使用证》中《承包使用土地明细表》记载的土地座落“朱家江里”，有面积无四至。

2.1990年2月《乐昌县秀水乡土地使用手册》记载无四至。

3.1999年12月《乐昌市农村土地承包经营权证》中《承包土地明细登记》记载的地块名称“朱家岗”“朱家江里”，有面积无四至。

4.2013年11月15日，何家冲村民小组与陈世菌签订的《租山合同》。

2014年10月20日，大朱家村民小组向乐昌市政府提交《林权争议调解处理申请书》，要求调处与何家冲村民小组之间“大岭里”林地所有权纠纷。2016年7月15日，大朱家村民小组又提交《变更请求事项申请书》，要求乐昌市政府调处其与何家冲村民小组之间“大岭里”的林地所有权、土地所有权纠纷。

2016年8月3日，乐昌市政府作出乐府林决字〔2016〕6号《土地权属争议处理决定书》（以下简称6号处理决定），其中“本府认为”一节的内容为：“根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条、第十一条及第十五条之规定，双方当事人未取得《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》的，双方所提供的1981年《山权林权所有证》是处理本宗山林纠纷的处理依据。大朱家村民小组以1号协议书为其村xx41林权证第六栏所载‘大岭里’山岭登记的权属来源，权属来源清楚，本府予以采信，由于大朱家村民小组所持xx41林权证第六栏所载‘大岭里’山岭四至包括了现争议范围，因此，大朱家村民小组主张现争议范围内的林地权属属其村所有，本府予以支持。何家冲村民小组在1981年申领其村xx65林权证第三栏所载‘大岭头’山岭权属登记时，隐藏了该块山岭部分（现争议范围）在1976年已经通过1号协议书协议归大朱家村民小组所有的事实。根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第二十二条之规定，应撤销xx65林权证第三栏所载‘大岭头’山岭包括现争议范围部分的权属登记。因此，何家冲村民小组以其村xx65林权证第三栏所载‘大岭头’山岭来主张现争议范围内的林地权属归其村所有，本府不予支持。至于现争议范围内的旱地权属，根据《土地权属争议调查处理办法》第二十条、第二十一条之规定，由于1号协议书是真实有效的，该协议书签订后现争议范围内的林地和14亩旱地权属均归大朱家村民小组所有，在现争议范围内，除这14亩旱地外其余的旱地是何家冲村民小组在1976年签订协议后，在林地权属属大朱家村民小组所有的林地上逐步开荒所形成，但无证据证明这部分旱地所有权发生转移，因此，现争议范围内的旱地权属属大朱家村民小组所有。”乐昌市政府作出处理决定:一、撤销持证单位为“秀水公社何家冲大队第一队”xx65林权证第三栏所载“大岭头”山岭包括现争议范围部分的权属登记，其余部份权属登记仍然有效。二、争议山名大岭里（又称大岭头），面积约360亩，四至：东至岐顶倒水、南至凉亭（大朱家村民小组也称柞树坳）沿埂至高程562.3米岭顶、西至路、北至大水??也称大??坑。此四至范围内的林地和旱地权属归大朱家村民小组所有。三、待该处理决定书生效后，现争议范围内的林地使用权如何行使包括租金、租用期限等应由陈世菌与大朱家村民小组另行协商解决。

何家冲村民小组不服，向韶关市政府申请复议。

2016年12月28日，韶关市政府作出韶府行复[2016]97号《行政复议决定书》（以下简称97号复议决定），“本府认为”一节的内容为：“乐昌市政府所作出的6号处理决定存在认定事实不清、证据不足等问题。首先，该处理决定的第二页中认定‘现争议地范围内有部分林地与旱地’，但乐昌市政府却未对林地与旱地的面积与四至进行明确划分。因为根据1号协议书中记载的内容显示只是提到争议范围内有14亩开荒地的公粮任务转到大朱家村民小组。另外何家冲村民小组在乐昌市政府调处期间，对现争议范围主张权属除提供有《山林证》，还提供了多份《土地承包证书》等证据来主张范围内的旱地权属。那么在1976年签订协议后，双方当事人在现争议范围内是否有新的开荒地，面积有多少，耕种与经营管理的事实，乐昌市政府未核实清楚。因此，乐昌市政府对于现争议范围内的旱地的四至与面积，应当在调查核实清楚后，再依据土地管理法律法规来确定争议地范围内旱地部分的权属。”韶关市政府依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第1目及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十九条第一款的规定，决定：1.撤销6号处理决定；2.责令乐昌市政府在收到该《行政复议决定书》之日起60日内重新作出处理决定。大朱家村民小组不服，于2017年1月23日提起行政诉讼。

韶关中院（2017）粤02行初14号行政判决认为，韶关市政府于2016年12月28日作出97号复议决定合法。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”明确了人民法院审查行政机关的行政行为，不仅仅是审查其处理结果；人民法院进行合法性审查，就是严格依照法律的规定，审查行政机关的行政行为有没有查清事实，有没有正确适用法律、法规、规章。如韶关市政府复议决定“本府认为”一节所述，韶关市政府撤销乐昌市政府的林地、土地行政裁决的理由，主要有三项：一是认为乐昌市政府未对林地与旱地的面积与四至进行明确划分；二是乐昌市政府没有查清1976年签订协议后，双方当事人在现争议范围内是否有新的开荒地，面积有多少，耕种与经营管理等事实；三是应当适用土地法律、法规确定土地权属。经查，韶关市政府认定乐昌市政府没有查清土地的四至范围，存在着基础性事实不清情形，与乐昌市政府裁决书所述内容相符；不仅如此，乐昌市政府没有调查清楚有关土地的经营管理事实，也存在事实不清等情形。乐昌市政府应当在查清上述事实的前提下，根据国土资源部《确定土地所有权和使用权的若干规定》确定争议土地的权属。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回大朱家村民小组的诉讼请求。大朱家村民小组不服，提出上诉。

广东高院对一审判决查明的事实予以确认。

广东高院（2017）粤行终1682号行政判决认为，大朱家村民小组提交的1号协议书共有四条内容，其中第一条内容明确约定朱家第四生产队（现为大朱家村民小组）和何家冲一、二队（现为何家冲村民小组）争议的大岭里山岭（四至为：东至崎头顶，南至柞树坳对上顶，西至崎苦山顶，北至大水??元）权属归朱家第四生产队（大朱家村民小组）所有。协议书第三条内容则是在第一条约定大岭里权属归朱家第四生产队所有的前提下，约定将何家冲一、二队在大岭里内的14亩开荒地的征粮任务减去，增入朱家第四生产队。从协议书四条内容来看，1号协议书已经明确约定了大岭里山岭（包括14亩旱地）权属归朱家第四生产队（大朱家村民小组）所有。而且，大朱家村民小组以此协议书为权属来源依据，于1981年10月2日领取xx41林权证，该证第六栏记载的“山名：大岭里；面积：500亩；四至：东至岐顶、南至凿树坳凉亭、西至岐扇排、北至大水??元”，与上述协议书约定的大岭里地名、四至一致。即，1号协议书约定的大岭里山岭四至范围均在大朱家村民小组持有的xx41林权证证载范围内，该证第六栏记载的大岭里（包括林地以及开荒出来的旱地）应统一适用林地林木权属争议处理的有关规定调处，不宜将该证记载范围内的山岭区分出林地和旱地，从而分别适用不同的法律法规进行处理。韶关市政府作出的被诉复议决定仅采信1号协议书第三条内容，认为该协议书记载的内容只提到争议范围内有14亩开荒地的公粮任务转到大朱家村民小组，而对该协议书第一条明确当时双方争议的大岭里（包括14亩开荒地在内）权属归大朱家村民小组所有的内容不予采信，属于认定事实不清，其据此作出的97号复议决定，主要证据不足，依法应予以撤销。大朱家村民小组诉请撤销该复议决定，理由成立。一审判决驳回大朱家村民小组的诉讼请求，认定事实不清，适用法律法规不当，依法予以纠正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第八十九条第一款第二项之规定，判决撤销一审判决；撤销97号复议决定；由韶关市政府重新作出行政复议决定。

韶关市政府申请再审称：1.乐昌市政府在6号处理决定中认定“现争议范围内有部分林地与旱地”，但却未对林地与旱地的面积与四至进行明确划分，亦未核实1976年签订协议之后，双方当事人在现争议范围内新开荒地的面积、耕种与经营管理的事实。2.二审未注意到在1976年签订协议后，双方当事人在现争议范围内新开荒种植等长期的经营管理情况，以及对于这种情况中适用土地权属纠纷的法律法规与林木林地权属纠纷的法律法规带来的不同法律后果，从而作出错误裁判。综上，请求撤销二审判决，维持一审判决和97号复议决定。

大朱家村民小组答辩称：大朱家村民小组有证据证明争议地一直归其所有并使用，林地与旱地的具体面积、四至范围、耕种经营等情况并非必须查明的事实。1号协议书虽提及争议地内有少许旱地，但xx41林权证登记时已把相应旱地变更为林地，应适用《广东省林木林地权属争议调解处理条例》作出处理。二审认定事实清楚，请求驳回韶关市政府的再审申请。

何家冲村民小组述称：争议地自土改以来一直由何家冲村民小组使用，1号协议书签名是真实的，但并未盖章，不具有法律效力。1号协议书记载争议地的面积及四至与大朱家村民小组xx41林权证均不一致。

陈世菌未提交书面意见。

本院认为，本案的争议焦点问题为韶关市政府作出97号复议决定撤销乐昌市政府的6号处理决定是否正确。

根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第1目之规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，对其中主要事实不清、证据不足的，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。国家土地管理局[1995]国土[籍]字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”本案中，虽然1号协议书约定争议地的林地权属及14亩旱地权属归大朱家村民小组所有，但是经过乐昌市政府现场勘查，6号处理决定明确争议地范围内有部分林地和部分旱地，并认定除1号协议书涉及的14亩旱地外，其余的旱地是何家冲村民小组在1976年签订协议后，在争议地内逐步开荒形成。但乐昌市政府未进一步查实争议地内新开荒的旱地面积及管理事实，也并未根据查明的事实依照前述规定确定旱地权属，故6号处理决定主要事实不清、证据不足，韶关市政府作出97号复议决定撤销6号处理决定并责令乐昌市政府重新作出处理决定并无不当。一审判决维持97号复议决定，驳回大朱家村民小组的诉讼请求正确，本院予以支持。二审认为应当统一适用林地林木权属争议处理的有关规定进行调处，不宜适用不同的法律法规对争议地内的林地和旱地分别进行处理，属于适用法律错误，本院对此予以纠正。

综上，韶关市政府的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三、四项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条、第一百二十二条之规定，判决如下：

一、撤销广东省高级人民法院（2017）粤行终1682号行政判决；

二、维持广东省韶关市中级人民法院（2017）粤02行初14号行政判决。

一、二审案件受理费共100元，由被申请人秀水村民委员会大朱家村民小组负担。

本判决为终审判决。

审判长　　田心则

审判员　　宋楚潇

审判员　　寇秉辉

二〇二〇年三月二十三日

                                       法官助理胡荣

                                      书记员李京

 附：相关法律、司法解释条文

1.中华人民共和国行政诉讼法

第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：

（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；

（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；

（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；

（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；

（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；

（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；

（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；

（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。

2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释

第一百一十九条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定，是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。

人民法院审理再审案件，应当另行组成合议庭。

第一百二十二条人民法院审理再审案件，认为原生效判决、裁定确有错误，在撤销原生效判决或者裁定的同时，可以对生效判决、裁定的内容作出相应裁判，也可以裁定撤销生效判决或者裁定，发回作出生效判决、裁定的人民法院重新审理。

3.中华人民共和国行政复议法

第二十八条行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：

(一)具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；

(二)被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行；

(三)具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：

1.主要事实不清、证据不足的；

2.适用依据错误的；

3.违反法定程序的；

4.超越或者滥用职权的；

5.具体行政行为明显不当的。

(四)被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。

行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。

4.确定土地所有权和使用权的若干规定

第二十一条农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。
       5.《确定土地所有权和使用权的若干规定》全文
  

关于印发《确定土地所有权和使用权的若干规定》的通知

(1995)国土(籍)字第26号

各省、自治区、直辖市土地(国土)管理局(厅):

　　国家土地管理局《关于确定土地权属问题的若干意见》(〔1989〕国土〔籍〕字第73号,以下简称《意见》)印发五年多来,对于贯彻《土地管理法》,解决土地权属争议,促进土地登记工作起到了重要作用。随着土地使用制度改革的深化和发展,需要对《意见》加以充实和完善。为此,我局在研究、总结了各地确权实践及各方面意见和建议的基础上,根据有关法律、法规和政策,将《意见》修订为《确定土地所有权和使用权的若干规定》。现印发给你们,请遵照执行,原《意见》同时废止。

 

确定土地所有权和使用权的若干规定

　　第一章　总则

　　第一条　为了确定土地所有权和使用权,依法进行土地登记,根据有关的法律、法规和政策,制订本规定。

　　第二条　土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定,土地管理部门具体承办。

　　土地权属争议,由土地管理部门提出处理意见,报人民政府下达处理决定或报人民政府批准后由土地管理部门下达处理决定。

　　第二章　国家土地所有权

　　第三条　城市市区范围内的土地属于国家所有。

　　第四条　依据一九五0年《中华人民共和国土地改革法》及有关规定,凡当时没有将土地所有权分配给农民的土地属于国家所有;实施一九六二年《农村人民公社工作条例修正草案》(以下简称《六十条》)未划入农民集体范围内的土地属于国家所有。

　　第五条　国家建设征用的土地,属于国家所有。

　　第六条　开发利用国有土地,开发利用者依法享有土地使用权,土地所有权仍属国家。

　　第七条　国有铁路线路、车站、货场用地以及依法留用的其他铁路用地属于国家所有。土改时已分配给农民所有的原铁路用地和新建铁路两侧未经征用的农民集体所有土地属于农民集体所有。

　　第八条　县级以上(含县级)公路线路用地属于国家所有。公路两侧保护用地和公路其他用地凡未经征用的农民集体所有的土地仍属于农民集体所有。

　　第九条　国有电力、通讯设施用地属于国家所有。但国有电力通讯杆塔占用农民集体所有的土地,未办理征用手续的,土地仍属于农民集体所有,对电力通讯经营单位可确定为他项权利。

　　第十条　军队接收的敌伪地产及解放后经人民政府批准征用、划拨的军事用地属于国家所有。

　　第十一条　河道堤防内的土地和堤防外的护堤地,无堤防河道历史最高洪水位或者设计洪水位以下的土地,除土改时已将所有权分配给农民,国家未征用,且迄今仍归农民集体使用的外,属于国家所有。

　　第十二条　县级以上(含县级)水利部门直接管理的水库、渠道等水利工程用地属于国家所有。水利工程管理和保护范围内未经征用的农民集体土地仍属于农民集体所有。

　　第十三条　国家建设对农民集体全部进行移民安置并调剂土地后,迁移农民集体原有土地转为国家所有。但移民后原集体仍继续使用的集体所有土地,国家未进行征用的,其所有权不变。

　　第十四条　因国家建设征用土地,农民集体建制被撤销或其人口全部转为非农业人口,其未经征用的土地,归国家所有。继续使用原有土地的原农民集体及其成员享有国有土地使用权。

　　第十五条　全民所有制单位和城镇集体所有制单位兼并农民集体企业的,办理有关手续后,被兼并的原农民集体企业使用的集体所有土地转为国家所有。乡(镇)企业依照国家建设征用土地的审批程序和补偿标准使用的非本乡(镇)村农民集体所有的土地,转为国家所有。

　　第十六条　一九六二年九月《六十条》公布以前,全民所有制单位,城市集体所有制单位和集体所有制的华侨农场使用的原农民集体所有的土地(含合作化之前的个人土地),迄今没有退给农民集体的,属于国家所有。

　　《六十条》公布时起至一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时止,全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地,有下列情形之一的,属于国家所有:

　　1、签订过土地转移等有关协议的;

　　2、经县级以上人民政府批准使用的;

　　3、进行过一定补偿或安置劳动力的;

　　4、接受农民集体馈赠的;

　　5、已购买原集体所有的建筑物的;

　　6、农民集体所有制企事业单位转为全民所有制或者城市集体所有制单位的。

　　一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时起至一九八七年《土地管理法》开始施行时止,全民所有制单位、城市集体所有制单位违反规定使用的农民集体土地,依照有关规定进行了清查处理后仍由全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的,确定为国家所有。

　　凡属上述情况以外未办理征地手续使用的农民集体土地,由县级以上地方人民政府根据具体情况,按当时规定补办征地手续,或退还农民集体。一九八七年《土地管理法》施行后违法占用的农民集体土地,必须依法处理后,再确定土地所有权。

　　第十七条　一九八六年三月中共中央、国务院《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》发布之前,全民所有制单位、城市集体所有制单位租用农民集体所有的土地,按照有关规定处理后,能够恢复耕种的,退还农民集体耕种,所有权仍属于农民集体;已建成永久性建筑物的,由用地单位按租用时的规定,补办手续,土地归国家所有。凡已经按照有关规定处理了的,可按处理决定确定所有权和使用权。

　　第十八条　土地所有权有争议,不能依法证明争议土地属于农民集体所有的,属于国家所有。

　　第三章　集体土地所有权

　　第十九条　土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地,属于农民集体所有;实施《六十条》时确定为集体所有的土地,属农民集体所有。依照第二章规定属于国家所有的除外。

　　第二十条　村农民集体所有的土地,按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权。

　　根据《六十条》确定的农民集体土地所有权,由于下列原因发生变更的,按变更后的现状确定集体土地所有权。

　　(一)由于村、队、社、场合并或分割等管理体制的变化引起土地所有权变更的;

　　(二)由于土地开发、国家征地、集体兴办企事业或者自然灾害等原因进行过土地调整的;

　　(三)由于农田基本建设和行政区划变动等原因重新划定土地所有权界线的。行政区划变动未涉及土地权属变更的,原土地权属不变。

　　第二十一条　农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的,应视为现使用者所有;连续使用不满二十年,或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的,由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。

　　第二十二条　乡(镇)或村在集体所有的土地上修建并管理的道路、水利设施用地,分别属于乡(镇)或村农民集体所有。

　　第二十三条　乡(镇)或村办企事业单位使用的集体土地,《六十条》公布以前使用的,分别属于该乡(镇)或村农民集体所有;《六十条》公布时起至一九八二年国务院《村镇建房用地管理条例》发布时止使用的,有下列情况之一的,分别属于该乡(镇)或村农民集体所有:

　　1、签订过用地协议的(不含租借);

　　2、经县、乡(公社)、村(大队)批准或同意,并进行了适当的土地调整或者经过一定补偿的;

　　3、通过购买房屋取得的;

　　4、原集体企事业单位体制经批准变更的。

　　一九八二年国务院《村镇建房用地管理条例》发布时起至一九八七年《土地管理法》开始施行时止,乡(镇)、村办企事业单位违反规定使用的集体土地按照有关规定清查处理后,乡(镇)、村集体单位继续使用的,可确定为该乡(镇)或村集体所有。

　　乡(镇)、村办企事业单位采用上述以外的方式占用的集体土地,或虽采用上述方式,但目前土地利用不合理的,如荒废、闲置等,应将其全部或部分土地退还原村或乡农民集体,或按有关规定进行处理。一九八七年《土地管理法》施行后违法占用的土地,须依法处理后再确定所有权。

　　第二十四条　乡(镇)企业使用本乡(镇)、村集体所有的土地,依照有关规定进行补偿和安置的,土地所有权转为乡(镇)农民集体所有。经依法批准的乡(镇)、村公共设施、公益事业使用的农民集体土地,分别属于乡(镇)、村农民集体所有。

　　第二十五条　农民集体经依法批准以土地使用权作为联营条件与其他单位或个人举办联营企业的,或者农民集体经依法批准以集体所有的土地的使用权作价入股,举办外商投资企业和内联乡镇企业的,集体土地所有权不变。

　　第四章　国有土地使用权

　　第二十六条　土地使用权确定给直接使用土地的具有法人资格的单位或个人。但法律、法规、政策和本规定另有规定的除外。

　　第二十七条　土地使用者经国家依法划拨、出让或解放初期接收、沿用,或通过依法转让、继承、接受地上建筑物等方式使用国有土地的,可确定其国有土地使用权。

　　第二十八条　土地公有制之前,通过购买房屋或土地及租赁土地方式使用私有的土地,土地转为国有后迄今仍继续使用的,可确定现使用者国有土地使用权。

　　第二十九条　因原房屋拆除、改建或自然坍塌等原因,已经变更了实际土地使用者的,经依法审核批准,可将土地使用权确定给实际土地使用者;空地及房屋坍塌或拆除后两年以上仍未恢复使用的土地,由当地县级以上人民政府收回土地使用权。

　　第三十条　原宗教团体、寺观教堂宗教活动用地,被其他单位占用,原使用单位因恢复宗教活动需要退还使用的,应按有关规定予以退还。确属无法退还或土地使用权有争议的,经协商、处理后确定土地使用权。

　　第三十一条　军事设施用地(含靶场、试验场、训练场)依照解放初土地接收文件和人民政府批准征用或划拨土地的文件确定土地使用权。土地使用权有争议的,按照国务院、中央军委有关文件规定处理后,再确定土地使用权。

　　国家确定的保留或地方代管的军事设施用地的土地使用权确定给军队,现由其他单位使用的,可依照有关规定确定为他项权利。

　　经国家批准撤销的军事设施,其土地使用权依照有关规定由当地县级以上人民政府收回并重新确定使用权。

　　第三十二条　依法接收、征用、划拨的铁路线路用地及其他铁路设施用地,现仍由铁路单位使用的,其使用权确定给铁路单位。铁路线路路基两侧依法取得使用权的保护用地,使用权确定给铁路单位。

　　第三十三条　国家水利、公路设施用地依照征用、划拨文件和有关法律、法规划定用地界线。

　　第三十四条　驻机关、企事业单位内的行政管理和服务性单位,经政府批准使用的土地,可以由土地管理部门商被驻单位规定土地的用途和其他限制条件后分别确定实际土地使用者的土地使用权。但租用房屋的除外。

　　第三十五条　原由铁路、公路、水利、电力、军队及其他单位和个人使用的土地,一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布之前,已经转由其他单位或个人使用的,除按照国家法律和政策应当退还的外,其国有土地使用权可确定给实际土地使用者,但严重影响上述部门的设施安全和正常使用的,暂不确定土地使用权,按照有关规定处理后,再确定土地使用权。一九八二年五月以后非法转让的,经依法处理后再确定使用权。

　　第三十六条　农民集体使用的国有土地,其使用权按县级以上人民政府主管部门审批、划拨文件确定;没有审批、划拨文件的,依照当时规定补办手续后,按使用现状确定;过去未明确划定使用界线的,由县级以上人民政府参照土地实际使用情况确定。

　　第三十七条　未按规定用途使用的国有土地,由县级以上人民政府收回重新安排使用,或者按有关规定处理后确定使用权。

　　第三十八条　一九八七年一月《土地管理法》施行之前重复划拨或重复征用的土地,可按目前实际使用情况或者根据最后一次划拨或征用文件确定使用权。

　　第三十九条　以土地使用权为条件与其他单位或个人合建房屋的,根据批准文件、合建协议或者投资数额确定土地使用权,但一九八二年《国家建设征用土地条例》公布后合建的,应依法办理土地转让手续后再确定土地使用权。

　　第四十条　以出让方式取得的土地使用权或以划拨方式取得的土地使用权补办出让手续后作为资产入股的,土地使用权确定给股份制企业。

　　国家以土地使用权作价入股的,土地使用权确定给股份制企业。

　　国家将土地使用权租赁给股份制企业的,土地使用权确定给股份制企业。企业以出让方式取得的土地使用权或以划拨方式取得的土地使用权补办出让手续后,出租给股份制企业的,土地使用权不变。

　　第四十一条　企业以出让方式取得的土地使用权,企业破产后,经依法处置,确定给新的受让人;企业通过划拨方式取得的土地使用权,企业破产时,其土地使用权由县级以上人民政府收回后,根据有关规定进行处置。

　　第四十二条　法人之间合并,依法属于应当以有偿方式取得土地使用权的,原土地使用权应当办理有关手续,有偿取得土地使用权;依法可以以划拨形式取得土地使用权的,可以办理划拨土地权属变更登记,取得土地使用权。

　　第五章　集体土地建设用地使用权

　　第四十三条　乡(镇)村办企业事业单位和个人依法使用农民集体土地进行非农业建设的,可依法确定使用者集体土地建设用地使用权。对多占少用、占而不用的,其闲置部分不予确定使用权,并退还农民集体,另行安排使用。

　　第四十四条　依照本规定第二十五条规定的农民集体土地,集体土地建设用地使用权确定给联营或股份企业。

　　第四十五条　一九八二年二月国务院发布《村镇建房用地管理条例》之前农村居民建房占用的宅基地,超过当地政府规定的面积,在《村镇建房用地管理条例》施行后未经拆迁、改建、翻建的,可以暂按现有实际使用面积确定集体土地建设用地使用权。

　　第四十六条　一九八二年二月《村镇建房用地管理条例》发布时起至一九八七年一月《土地管理法》开始施行时止,农村居民建房占用的宅基地,其面积超过当地政府规定标准的,超过部分按一九八六年三月中共中央、国务院《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》及地方人民政府的有关规定处理后,按处理后实际使用面积确定集体土地建设用地使用权。

　　第四十七条　符合当地政府分户建房规定而尚未分户的农村居民,其现有的宅基地没有超过分户建房用地合计面积标准的,可按现有宅基地面积确定集体土地建设用地使用权。

　　第四十八条　非农业户口居民(含华侨)原在农村的宅基地,房屋产权没有变化的,可依法确定其集体土地建设用地使用权。房屋拆除后没有批准重建的,土地使用权由集体收回。

　　第四十九条　接受转让、购买房屋取得的宅基地,与原有宅基地合计面积超过当地政府规定标准,按照有关规定处理后允许继续使用的,可暂确定其集体土地建设用地使用权。继承房屋取得的宅基地,可确定集体土地建设用地使用权。

　　第五十条　农村专业户宅基地以外的非农业建设用地与宅基地分别确定集体土地建设用地使用权。

　　第五十一条　按照本规定第四十五条至第四十九条的规定确定农村居民宅基地集体土地建设用地使用权时,其面积超过当地政府规定标准的,可在土地登记卡和土地证书内注明超过标准面积的数量。以后分户建房或现有房屋拆迁、改建、翻建或政府依法实施规划重新建设时,按当地政府规定的面积标准重新确定使用权,其超过部分退还集体。

　　第五十二条　空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地,不确定土地使用权。已经确定使用权的,由集体报经县级人民政府批准,注销其土地登记,土地由集体收回。

　　第六章　附则

　　第五十三条　一宗地由两个以上单位或个人共同使用的,可确定为共有土地使用权。共有土地使用权面积可以在共有使用人之间分摊。

　　第五十四条　地面与空中、地面与地下立体交叉使用土地的(楼房除外),土地使用权确定给地面使用者,空中和地下可确定为他项权利。

　　平面交叉使用土地的,可以确定为共有土地使用权;也可以将土地使用权确定给主要用途或优先使用单位,次要和服从使用单位可确定为他项权利。

　　上述两款中的交叉用地,如属合法批准征用、划拨的,可按批准文件确定使用权,其他用地单位确定为他项权利。

　　第五十五条　依法划定的铁路、公路、河道、水利工程、军事设施、危险品生产和储存地、风景区等区域的管理和保护范围内的土地,其土地的所有权和使用权依照土地管理有关法规确定。但对上述范围内的土地的用途,可以根据有关的规定增加适当的限制条件。

　　第五十六条　土地所有权或使用权证明文件上的四至界线与实地一致,但实地面积与批准面积不一致的,按实地四至界线计算土地面积,确定土地的所有权或使用权。

　　第五十七条　他项权利依照法律或当事人约定设定。他项权利可以与土地所有权或使用权同时确定,也可在土地所有权或使用权确定之后增设。

　　第五十八条　各级人民政府或人民法院已依法处理的土地权属争议,按处理决定确定土地所有权或使用权。

　　第五十九条　本规定由国家土地管理局负责解释。

 第六十条　本规定自一九九五年五月一日起施行。一九八九年七月五日国家土地管理局印发的《关于确定土地权属问题的若干意见》同时停止执行。